¿Existe contrariedad entre los fallos de nulidad de la elección de María José Pizarro como vicepresidenta del Senado y de nulidad de la elección como senador de Cesar Pachón?
En agosto de 2023 la sección quinta del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, decretó la nulidad de la elección de César Pachón como senador de República por el Pacto Histórico. Siete meses después, la misma sección quinta con ponencia del mismo magistrado declaró la nulidad de la elección de la senadora del Pacto Histórico María José Pizarro como vicepresidente del Senado. En la sentencia de Pachón se anula su elección como senador por doble militancia, por apoyar a un candidato a la Cámara por Boyacá avalado por Colombia Humana en lista con voto preferente, en coalición que participaba su partido Movimiento Alternativo Indígena y Social MAIS, y a pesar de que este también tenía candidato, es decir, por apoyar un candidato que, aunque estaba en la coalición de su partido, no era el candidato de su partido. Por el contrario, en la sentencia de anulación de la elección de Pizarro como vicepresidenta del senado el Consejo de Estado argumentó que la senadora pertenecía a un partido minoritario, Movimiento Alternativo Indígena y Social MAIS, pero este hacía parte de una coalición, Pacto Histórico, en la que actuaba como bancada, por lo que en realidad no era minoritario.
Tanto la senadora como el presidente de la República manifestaron que las dos sentencias eran contradictorias. Dijo el presidente: ¿por qué para quitarnos de las mesas directivas del congreso si (sic) somos del Pacto Histórico y no de sus partidos constitutivos, pero para quitarnos las curules si (sic) somos de los partidos constitutivos y no del Pacto Histórico?
Aunque entre las dos sentencias hay una aparente contradicción, esta no existe. Los supuestos de hecho son diferentes, lo que llevó al Consejo de Estado a una argumentación y fundamentación diferentes. Solo basta adelantar que en el caso de Pachón lo que se analizó fue la coalición que integraba el candidato a la Cámara en lista abierta que el senador apoyó, que no era el que su partido MAIS avalaba en la misma coalición. Por el contrario, en el caso de Pizarro lo que el Consejo de Estado analizó fue la coalición al senado por la que se eligió, en lista cerrada, con aval también del partido MAIS, que, pese a ser minoritario, 3 curules, actúa en bancada de coalición del Pacto Histórico, con 20 curules, lo que no permite afirmar que la senadora pertenecía a una minoría política para tener derecho a la vicepresidencia. Veamos.
César Augusto Pachón Achury participó en las elecciones de 2022 para el senado de la República con aval de su partido Movimiento Alternativo Indígena y Social MAIS, en la coalición Pacto Histórico, en una lista cerrada o sin voto preferente. Su partido MAIS, para las mismas elecciones legislativas, conformó otra coalición Pacto Histórico con una lista abierta, con voto preferente, para la Cámara de Representantes por Boyacá, avalando a José Giovany Pinzón Báez, lista en la cual el partido Colombia Humana avaló al candidato Pedro José Suarez Vaca, a quien apoyó en campaña el señor Pachón Achury. Es decir, aunque su partido MAIS tenía candidato en la coalición con lista con voto preferente a la cámara de representantes por Boyacá, Pachón apoyó a otro candidato dentro de esa lista, al candidato de Colombia Humana.
El Consejo de Estado recordó que la prohibición de doble militancia fue introducida a nuestro ordenamiento mediante las modificaciones del artículo 107 de la Constitución Política en los años 2003 y 2007, y que tanto la Corte Constitucional como el mismo Consejo de Estado en sentencias anteriores han definido la doble militancia en candidatos inscritos en coalición, estableciendo que el candidato en coalición debe apoyar a los demás candidatos de su agrupación política y que solo en el evento en que su agrupación política no inscriba candidatos para determinado cargo de elección popular, puede apoyar a candidatos de otras agrupaciones que hagan parte de la coalición o de colectividades que adhirieron o apoyaron su campaña. Citó la sentencia SU 213 de 2022 de la Corte Constitucional, reiterada en la sentencia T-263 de 2022, en donde afirma que es aplicable a los candidatos de coalición el inciso segundo del artículo 2 de la ley 1475 de 2011, que determina que “quienes hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados.”, porque cumplen los supuestos fácticos de la norma, esto es: i) aspiran a ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular y ii) por mandato del inciso tercero del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, se encuentran afiliados a una organización política. Esa afiliación no se pierde aunque el candidato sea el candidato único de las organizaciones políticas que integran la coalición.” Además, el Consejo de Estado citó varias sentencias de la misma sección quinta, una de septiembre 24 de 2020[1], demanda de nulidad del gobernador de Arauca, otra del 3 de diciembre de 2020 por medio de la cual declaró la nulidad de la elección del alcalde de Girón, sentencia que dejó en firme la Corte Constitucional con la antes mencionada sentencia SU 213 de 2022, y una última de 1 de julio de 2021, nulidad de la elección del gobernador de la Guajira.[2], que dejó en firme la Corte Constitucional con la citada sentencia T-263 de 2022.
Sobre estas bases el Consejo de Estado revisó el acuerdo de coalición del Pacto Histórico para senado y comprobó que su objeto fue inscribir una lista cerrada, reiterando que el aval lo otorga el partido de origen de cada candidato, y que por el contrario el acuerdo de coalición del Pacto Histórico a la Cámara de Representantes por Boyacá inscribió lista abierta o con voto preferente, en la que también el aval lo otorga el partido de origen de cada candidato, por lo que los partidos en esta última coalición, expresamente argumenta el Consejo de Estado, “acordaron competir entre sí” con seis candidatos inscritos, cada una avalado por partido o movimiento diferente.
El alto tribunal sostuvo que, aunque ambas coaliciones se llamaban igual, eran diferentes, una para Senado y otra para la Cámara, una con lista cerrada y otra con lista abierta, y el hecho de que la de la Cámara fuese abierta obligaba al senador Pachón a apoyar la candidatura de su partido a la cámara por Boyacá. Como no lo hizo, y por el contrario apoyó a un candidato de la coalición avalado por otro partido, aplicando argumentación y fundamentación que ya había aplicado en otras oportunidades el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, anuló la elección.
Ahora bien, como se enunció, la situación en el caso de la senadora Pizarro es diferente. El Consejo de Estado anuló su elección como primera vicepresidenta del Senado de la República, por violación de lo establecido en el artículo 40 de la ley 5 de 1992, reglamento del Congreso, esto es, por desconocer el mandato legal de que “Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías.
El alto tribunal fundamentó su decisión en que el artículo 40 de la ley 5 de 1992 desarrolla el derecho, reconocido en el artículo 112 de la Constitución Política, de las minorías a conformar las mesas directivas del Congreso y que, de acuerdo con la sentencia C-121 de 2011 de la Corte Constitucional, tendrán ese derecho los partidos o movimientos político con personería jurídica según su representación, es decir, con pocas curules.
Para determinar esa representatividad el Consejo de Estado afirma que “corresponde…integrar las normas que sobre la materia se han erigido en torno a la integración de las corporaciones públicas, en especial en el Congreso de la República”, y para ello tiene en cuenta que una de las maneras de integrar las corporaciones es mediante coalición y parte de la base de que “la finalidad de la coalición es buscar la suma de esfuerzos entre varias colectividades para lograr representatividad”, conforme a lo establecido en el artículo 20 del acto legislativo número 02 de 2015, y que, por más que las colectividades que conforman la coalición mantengan su individualidad, la coalición puede dar nacimiento a una fuerza política, lo que depende de la voluntad de quienes la integran.
Afirma el Consejo de Estado que entonces “resulta determinante entender cómo funcionan realmente las coaliciones con el objeto de evidenciar el poder que tienen en las decisiones que se adoptan en las distintas corporaciones públicas y de qué manera ello conlleva a que deban ser entendidas como una única fuerza.” Y agrega:
“las coaliciones se erigen como consensos y asociaciones entre diferentes partidos o movimientos políticos para fines comunes de representatividad política y de agenda ideológica…Por lo tanto, el acuerdo que da nacimiento a una coalición contiene mandatos vinculantes para las colectividades que se agrupan en ella, toda vez que libremente deciden autorregularse bajo el principio de la autonomía de la voluntad y a través de éste establecer cómo operarán al momento de adoptar decisiones al interior de un conglomerado y así mostrarse como una sola fuerza.”
Sobre estas bases constitucionales, legales y jurisprudenciales, el Consejo de Estado encontró que la senadora Pizarro fue elegida en una lista cerrada al senado de la coalición Pacto Histórico, y que, conforme al acuerdo de esa coalición, “los coaligados deben coordinarse para actuar como una bancada al momento de tomar decisiones, conforme lo regula la Ley 974 de 2005 -cláusula quinta-.” y “Los compromisos adquiridos con el acuerdo se mantendrán vigentes hasta que culmine el periodo para el cual resultaron elegidos los senadores – cláusula décima-.” Lo que llevó al tribunal a concluir que:
“En ese sentido, se observa que el grado de compromiso y vinculatoriedad del acuerdo de coalición hace que el Pacto Histórico, desde el punto de vista fáctico y jurídico, actúe en materia postelectoral como una sola fuerza política, dada su autodeterminación en el funcionamiento al interior del Congreso.”
El Consejo de Estado además encontró que, en la sesión plenaria del Senado del 20 de julio de 2023, en donde fueron postulados y elegidos los senadores a la mesa directiva, entre esos María José Pizarro como primera vicepresidenta, los senadores del Pacto Histórico manifestaron expresamente que actuaban como bancada al postular y elegir la mesa directiva.
Determinado que los senadores de la coalición Pacto Histórico actúan como bancada, el Consejo de Estado advirtió que dicha coalición es la que más curules tiene en el Senado (20) y por lo tanto no es una colectividad minoritaria y sus integrantes no pueden ser elegidos en la primera vicepresidencia.
Así las cosas, el Consejo de Estado aplicó el artículo 40 de la ley 5 de 1992 a la luz de lo establecido en el segundo inciso del artículo 112 de la Constitución Política integrado con el artículo 262 Ibídem, modificado por el artículo 20 del acto legislativo 02 de 2015, es decir, la posibilidad de que “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados hayan obtenido una votación de hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción, podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas.”
Dicho en otras palabras, el Consejo de Estado llegó a la acertada conclusión jurídica de que las minorías de que habla el artículo 40 de la ley 5 de 1992, que tienen derecho a ser elegidas en la primera vicepresidencia, deben entenderse no solamente en partidos o movimientos políticos con personería jurídica, de acuerdo al segundo inciso del artículo 112 de la Constitución, sino también en coalición, conforme al último inciso del artículo 262 de la Constitución, modificado por el artículo 20 del acto legislativo 02 de 2015, pues la coalición es un forma de conformar la corporación y puede dar nacimiento a una fuerza política que actúe en bancada, lo que trasciende en representatividad, número de curules, a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que la integran, y alcanzando esa representatividad como mayoritaria en una corporación pública, lo que sucede con la coalición Pacto Histórico en el Senado y por lo que anula la elección de la senadora Pizarro como primera vicepresidenta. . Es importante resaltar que el Consejo de Estado reiteró que la interpretación hecha en la sentencia obedece únicamente a fijar el sentido y alcance del primer inciso del artículo 40 de la ley 5 de 1992, por lo que es indispensable tener en cuenta la voluntad de los partidos y movimientos en coalición para determinar su funcionamiento en el Congreso.
Varias conclusiones se desprenden de las sentencias comentadas. En primer lugar, debe decirse que la argumentación y fundamentación de la anulación de la elección del senador Pachón por doble militancia no fue nueva, es decir, no se aplicó por primera vez en su caso. Por el contrario, la argumentación y fundamentación de la anulación de la elección como vicepresidenta de la senadora Pizarro sí fue nueva porque no se había estudiado un caso similar, lo que no le resta solidez jurídica. Aunque a Pachón le anulan la elección por no haber actuado como miembro de su partido MAIS al apoyar un candidato de otro partido en coalición, y a Pizarro le anulan su vicepresidencia por cuanto la obtuvo acreditando que era miembro de su partido MAIS, que es minoritario, pero que en realidad pertenece a un bancada como coalición que es mayoritaria, no existe contradicción porque, si bien es cierto que aparentemente las dos sentencias tienen un supuesto de hecho similar, en el primer caso se juzga el apoyo del senador de una coalición (Pacto Histórico) a un candidato de otra coalición (también Pacto Histórico), y en el segundo caso se juzga la representación política real de la senadora en su coalición Pacto Histórico de Senado. Por lo tanto, no obstante que en un caso se exija actuar como miembro de su partido de origen y en el otro como miembro de la coalición, no hay antagonismo porque el supuesto de hecho es diferente.
La sentencia de Cesar Pachón puede consultarse aquí y la de María José Pizarro en este link.
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